Mi contribución al informe anual sobre el Estado de la Unión de la Fundaciones Alternativas y Friedrich Ebert

03 Jun Mi contribución al informe anual sobre el Estado de la Unión de la Fundaciones Alternativas y Friedrich Ebert

Posted at 13:29h in Asturias, España, Europa by jonasf 0 Comments

El parlamento Europeo y su capacidad de impulso y control.
La agenda política del Consejo Europeo y el Eurogrupo.

1. Introducción
El diseño institucional del marco político de la Unión Europea sigue exigiendo de una labor de pedagogía ante la multitud de instituciones, oficiales u extraoficiales, y el abuso en los últimos años del método inter-gubernamental. Aun así, la Unión presenta ya un diseño conceptual asimilable a cualquier democracia nacional aunque con algunas diferencias que merecen ser presentadas.
Por su parte, el Parlamento Europeo, como expresión de la soberanía popular europea realiza una labor central en el control de las instancias ejecutivas, así como en el proceso legislativo. Aun así, pervive en el imaginario colectivo un parlamento con escasas funciones, con áreas de intervención limitadas y con el lastre de la ausencia de iniciativa legislativa. Sin embargo, desde la entrada en vigor del Tratado de Lisboa la función del Parlamento se ha equiparado ya a la de cualquier instancia legislativa nacional aunque con ciertas peculiaridades que se analizarán a continuación. En todo caso, la crisis económica de la eurozona ha conducido una parte sustancial de la integración experimentada en estos años fuera del método comunitario, con una presencia cada vez más acusada del Consejo Europeo y, por ende, del Eurogrupo. Todo ello ha reconfigurado el marco institucional.
En este artículo se presenta en primer lugar un breve resumen del cuadro político institucional de la Unión, para situar correctamente la labor del Parlamento Europeo y su relación con la Comisión, pero especialmente con el Consejo y el Consejo Europeo. A continuación se detalla el aumento del peso de instituciones no oficiales de la Unión, como el Eurogrupo, así como la relegación del Parlamento Europeo en las nuevas medidas de control de las políticas presupuestarias de los Estados miembros. De algún modo, la relevancia ganada por el Parlamento con el Tratado de Lisboa se ha aminorado por el creciente uso del método intergubernamental en las decisiones de la pasada legislatura, si bien hay otros ejemplos importantes de su participación decisiva, especialmente en el ámbito de la Unión Bancaria. Más adelante, se plantean las dificultades efectivas del Parlamento para ejercer el control sobre el Eurogrupo o de la nueva política presupuestaria de la Unión, para concluir con una breve reflexión sobre el camino a seguir en el inmediato presente.

2. El marco político-institucional de la Unión Europea
Mucho se ha escrito sobre las deficiencias democráticas del edificio institucional de la Unión Europea. La proliferación de nuevas instituciones confederales para la gestión de la crisis económica, como el MEDE, el peso creciente del Eurogrupo, un órgano no oficial, e incluso la confusión entre los nombres del Consejo y del Consejo Europeo complican, todo ello, la visualización del diseño institucional de la Unión y el papel del Parlamento.
Para facilitar la aprehensión del marco político de la Unión resulta conveniente realizar un simple ejercicio de análisis comparado de la democracia europea con el funcionamiento de la misma en los países de nuestro entorno. Esta comparación no aportará información adicional al avezado lector en cuestiones europeas, pero es una opción para reencontrarnos con Europa de una manera sencilla.
Todos los países tienen en su estructura institucional un Jefe de Estado, responsabilidad que en ocasiones coincide con el líder del poder Ejecutivo, como en Estados Unidos. Pero en otros países esta magistratura juega un papel político menor. En las monarquías parlamentarias europeas, el Jefe del Estado es el Rey o la Reina de la nación, como en el Reino Unido o España, y su poder se circunscribe a campos de actuación muy acotados. También, en algunas repúblicas, esa jefatura del Estado dispone de unas prerrogativas menores como en Alemania, Italia o Portugal, pero en otros países como Francia su poder es muy amplio. En todo caso, y con independencia de su poder, todos los países disponen de un Jefe del Estado.
Por otra parte, todas las constituciones democráticas perfilan un poder ejecutivo encarnado en el gobierno y en su Primer Ministro o Presidente. De nuevo, su poder varía especialmente en relación con la responsabilidad del Jefe del Estado. En aquellos países donde el Jefe del Estado tiene un papel menor, la labor ejecutiva recae con mayor fuerza en el gobierno como en las monarquías parlamentarias. En otras ocasiones, el Jefe del Estado ejerce una labor de dirección ejecutiva más sólida, como en Francia donde el Primer Ministro obviamente tiene un papel menos relevante. Con todo, resulta sencillo visualizar ese juego de poder entre el Jefe del Estado y el gobierno, junto a su Primer Ministro, donde la responsabilidad efectiva recae con mayor o menor fuerza en uno u otro.
Por su parte, la labor legislativa también presenta diferencias no menores entre los distintos países de la Unión. La mayoría de las naciones cuentan con dos cámaras que comparten la responsabilidad legislativa y el control al poder ejecutivo. En algunos países federales, existe un reparto competencial entre un parlamento elegido directamente por los ciudadanos, como expresión de la soberanía nacional, y un senado bajo un representación territorial, que vela por los intereses de los Estados o regiones de la federación.
El ejemplo más sencillo posiblemente sea Alemania que divide la labor legislativa entre el Bundestag, el parlamento elegido directamente, y el Bundesrat, el Senado, conformado por los miembros de los ejecutivos de los Landers. En este último caso, los «senadores», los ministros regionales, se reúnen ad hoc por áreas de interés para discutir las iniciativas legislativas ya aprobadas por el parlamento con incidencia directa sobre cuestiones territoriales, con un voto individual ponderado por la población de cada Lander. En otros casos, como España, el Senado aunque definido constitucionalmente como cámara territorial, de facto no tienen mayores poderes que la revisión adicional de la actividad legislativa, que puede ser modificada posteriormente en el Congreso, y una capacidad de control al ejecutivo menor.
Sin pretender realizar un análisis profundo y con el simple objetivo de analizar de una manera más sencilla el diseño institucional de la Unión, este retrato es suficiente para visualizar la labor legislativa y de control ejercida por el Legislativo, que en algunas ocasiones está repartida entre dos cámaras.
Pues bien, a partir de este sencillo modelo, con el que ciudadano está más familiarizado, se procede ahora a estudiar el funcionamiento de la Unión, con el propósito de exponer nítidamente el papel del Parlamento Europeo y del resto de instituciones comunitarias.
En primer lugar, la Unión cuenta con una institución similar a la Jefatura del Estado en cualquier democracia nacional y se denomina Consejo Europeo. El Consejo Europeo, desde el Tratado de Lisboa, tiene una presidencia permanente que, en estos momentos, recae en el polaco Donald Tusk. En todo caso, a diferencia de los modelos nacionales, la Jefatura del Estado no es un cargo unipersonal sino que está conformado por todos los Jefes de Estado o de gobierno de los 28 países miembros, dependiendo del diseño institucional de cada nación, a la luz del poder ejecutivo que recaiga bien en la más alta magistratura del Estado o en el primer ministro. La Unión dispone de esa Jefatura de Estado colegiada con un presidente permanente que retiene para sí parte del poder ejecutivo. Estaríamos ante una democracia donde la Jefatura del Estado tiene un poder muy elevado, con un amplio espacio de actuación, especialmente en la iniciativa política.
En segundo lugar, toda democracia necesita de un poder ejecutivo con un Primer Ministro al frente. Esa institución es la Comisión Europea presidida en estos momentos por Jean Claude Juncker y conformada por un «ministro», un comisario, de cada Estado miembro. Al igual que en la mayoría de las democracias, el candidato a Primer Ministro es propuesto por el Jefe del Estado, el Consejo Europeo, al Parlamento, institución que debe aprobar tal nombramiento. Obviamente, el mandato de la Comisión coincide con la legislatura parlamentaria y desde las elecciones de 2014, bajo una lectura europeísta del Tratado de Lisboa, la persona propuesta por el Consejo Europeo fue el candidato para esa responsabilidad del partido vencedor en los comicios.
Este proceso de elección fue un éxito político del parlamento dado que hasta entonces el candidato a Presidente no era necesariamente propuesto con relación al resultado de las elecciones europeas. Tras este precedente, el Consejo Europeo ha visto limitado su capacidad de propuesta, atendiendo exclusivamente al resultado electoral, asimilando así ese proceso al de la mayoría de democracias nacionales.
En todo caso, la conformación del resto de la Comisión recae a medias en el Presidente de esa institución, que en la mayoría de los países tiene potestad plena para nombrar a su gobierno, y en los Estados miembros, que son quienes proponen nombre al jefe del ejecutivo. La exigencia de mantener un comisario por país ha perfilado este modelo de elección que, en todo caso, exige la aprobación uno a uno y en su conjunto por parte del Parlamento, después de unas exigentes comparecencias en las comisiones parlamentarias que les correspondan según la cartera a ocupar donde los candidatos deben mostrar su capacitación profesional y específica. Es importante notificar la labor del parlamento en ese proceso, en la medida en que en la mayoría de los países de nuestro entorno no ejerce ningún papel en la conformación del gobierno. De este modo, en el proceso de selección de los «ministros», la responsabilidad de proposición se reparte entre los Estados miembros y el presidente de la Comisión y, además, el parlamento tiene un poder esencial de veto.
En tercer lugar, y por último, la Unión está dotada de dos cámaras legislativas, el Consejo, nuestro Senado, y el Parlamento Europeo. Este modelo bicameral no es muy conocido por la ciudadanía y la confusión entre el Consejo y el Consejo Europeo es muy frecuente. Pues bien, en el procedimiento legislativo ordinario, los textos legislativos que emanan de la Comisión, a respuesta de peticiones expresas del Consejo Europeo pero a también a iniciativa propia son trasladados simultáneamente al Parlamento y al Consejo, y ambas cámaras deben enmendar y aprobar ese proyecto de ley. Por una parte, el Parlamento discute la propuesta en el comité que corresponda y debe ser validado después por el pleno. Por otra, el Consejo, conformado por los ministros nacionales del asunto de interés que se trate debe generar su propio texto, donde el voto de cada ministro se pondera por el peso de su población, al estilo del Bundesrat alemán. Los debates del Consejo son dirigidos por una presidencia semestral rotaria, ejercida por los gobiernos de los Estados miembros.
Una vez aprobado un texto en ambas cámaras se inicia el proceso de negociación entre ellas, que bajo la asistencia técnica de la Comisión, deberá acabar con un acuerdo (o no) entre las partes, a revalidar de nuevo por el Parlamento y el Consejo. Este proceso de negociación se denomina, en terminología comunitaria, «trílogo».
En todo caso, hay un parte de la legislación sobre la cual el Parlamento no tiene competencias, de modo que el trámite legislativo se concentra exclusivamente en el Consejo. Bajo este modelo, el Parlamento tiene una responsabilidad de consulta que debería ser atendida por parte del Consejo, si bien en estos momentos desconocemos en qué medida los Estados miembros responden ante las sugerencias parlamentarias. Con todo, el Tratado de Lisboa ha minimizado las materias sujetas al proceso de consulta y, por ende, fuera del proceso legislativo ordinario (desde 2014, las materias sujetas a codecisión han sido 274 y a Consulta 73) Por otro lado, en algunas de estas materias, como las tributarias, el Tratado exige la unanimidad del Consejo, y no su mayoría de reforzada, lo que supone que ni el Parlamento ni el propio Consejo tienen competencias singulares.
Con ese cuadro institucional, presentado de una manera sencilla, resulta más accesible interpretar la labor legislativa y de control del parlamento, si bien existen otras complejidades que merecen ser analizadas para disponer de un marco global para entender en su conjunto el papel del parlamento.
3. Los cambios para-institucionales de la pasada legislatura
Desde el inicio de la crisis económica y especialmente derivado de las decisiones que se fueron tomando, el marco institucional de la Unión se ha ido deformando en algunos campos. Por una parte, ha habido un proceso de con-federalización, lejos del sueño federalista, con un peso creciente del Consejo Europeo. Pero, también, y, sobre todo, en el ámbito de la regulación y supervisión bancaria, la Unión ha caminado hacia una mayor comunitarización, dotándose de nuevas instituciones que, al igual que el BCE, ofrecen una naturaleza netamente federal. Ciertamente, si hemos de medir la fuerza de ambos vectores, el federalista no ha ganado tanta intensidad pero en la actual legislatura el debate sobre cómo «europeizar» e institucionalizar algunas de las decisiones tomadas recientemente están ahora en la agenda política.
Empecemos, en todo caso, por el papel creciente del Eurogrupo, explicando en primer lugar su naturaleza. El Eurogrupo puede ser presentado como una institución satélite del Consejo , pero conformado por los ministros de Economía o Hacienda de aquellos Estados miembros que comparten la moneda de la Unión, el euro. Esta institución no un órgano oficial de la Unión, sino simplemente un foro más o menos informal de los ministros económicos de los países del euro. Sus funciones no son legislativas dado que éstas recaen en el Consejo, donde están presente todos los Estados miembros, pero tampoco son directamente ejecutivas en el marco de la Unión, porque el Eurogrupo no es el Consejo Europeo. Es importante resaltar que el Consejo conformado por los ministros de Economía recibe el nombre singularizado de ECOFIN, que no debe confundirse con el Eurogrupo. Por lo demás, la presidencia del Eurogrupo es ostentada por uno de los ministros de economía de los miembros de la eurozona de manera no permanente, es decir, de modo part-time. Ciertamente, hasta el inicio de la crisis, este foro tenía un peso menor en el diseño institucional de la Unión, dada su naturaleza oficiosa, pero en los últimos años su poder ha sido creciente.
La razón del aumento del poder político del Eurogrupo se encuentra en los paquetes de rescate que se han ido implementando en Grecia, Irlanda, Portugal, Chipre y España. Una buena parte de la financiación de esos rescates no ha transitado por los canales de las instituciones europeas, sino que fueron aportados directamente o a través de mecanismos creados ad hoc por los Estados miembros. De ese modo, en la medida en que no fueron las instituciones de la Unión las que aportaron los créditos a esas economías, sino los países del euro a través de distintos fondos ante los riesgos para la moneda común de un potencial dominó de defaults soberanos, ha sido el Eurogrupo, como foro de esos ejecutivos, quien ha jugado el papel central.
Bajo ese prisma se crearon en 2010 con carácter temporal la Facilidad Europea de Estabilidad Financiera, con capital dispuesto por los Estados miembros de la zona euro, y el Mecanismo Europeo de Estabilidad Financiera, fondeado con emisiones de deuda garantizadas por la Comisión con su presupuesto. Después, en 2012 se creó el Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE) para establecer, en este caso sí, un fondo permanente para abordar procesos de rescate a Estados miembros y también para establecer una vía para la capitalización directa de entidades financieras. Para ello, se revisó el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea para permitir potenciales rescates a través del MEDE y se creó el propio Mecanismo, con un tratado suplementario firmado exclusivamente por los miembros de la eurozona. Obviamente, el Presidente del Consejo del MEDE pasó a ser ocupado por el Presidente del Eurogrupo, con un director general que gestiona la entidad.
De este modo, la financiación de los rescates no respondió al método comunitario, sino a la visión intergubernamental que inspiró las políticas contra la crisis económica, al menos, hasta mediados de 2012. La ejecución de esos rescates pasó a ser implementada por la troika: la Comisión por delegación de los Estados miembros, el FMI que aportó liquidez adicional y experiencia en gestión de crisis, y el Banco Central Europeo. El FMI no responde de sus actuaciones ante el Parlamento Europeo. El BCE lo hace sólo parcialmente a través de un acuerdo interinstitucional que obliga a comparecencias periódicas ante la cámara, informes anuales y respondiendo a preguntas escritas de modo permanente. Por último, el control que potencialmente se podría ejercer sobre la Comisión fue muy menor, dado el complejo diseño institucional de los rescates financiados de una manera u otra por el Eurogrupo.
Por otra parte, los parlamentos nacionales desarrollaron parte de la labor de control en la medida que los Estados miembros aportaron financiación a esos fondos y, por ejemplo, el parlamento finlandés exigió a su gobierno que firmara seguros bilaterales con el Reino de España para viabilizar el rescate en el verano de 2012.
En todo caso, la dispersión de los ejecutores de los planes de rescate junto a las distintas fuentes de financiación han impedido hasta el presente un control efectivo por parte del Parlamento Europeo. Además, en la medida que el Eurogrupo es aún una institución informal, tampoco existían previamente protocolos de rendición de cuentas. De este modo, la ausencia del método comunitario en todo este iter impidió que el parlamento jugara un papel central en el diseño y control de las actividades del Eurogrupo, tanto en su funcionamiento ordinario como en su misión en los rescates de algunos Estados de la zona euro.
En otro orden de cosas, Europa ha avanzado también en cuestiones fiscales pero lejos del modelo de rendición de cuentas ante el Parlamento en un asunto central en cualquier democracia. Mientras los miembros de la eurozona impulsaron vías de rescate que han llegado a ser permanentes, la Unión redobló a su vez el control sobre el margen de maniobra de las políticas presupuestarias de los Estados miembros. Este mayor control ha sido el coste a pagar a cambio de la implementación de rescates que, en principio, estaban prohibidos por los tratados y que hubo que reformar.
La Unión ha aprobado dos paquetes legislativos conocidos como Six Pack (2011) y Two Pack (2013) que, sin pretender ahondar profusamente en ambas cuestiones, redoblan de manera notable el control presupuestario de los Estados miembros. Por ejemplo, los Estados deben ya remitir sus proyectos presupuestarios a la Comisión con anterioridad a su aprobación por sus parlamentos nacionales, y ésta puede solicitar su revisión, si considera que no cumplirán los objetivos de déficit acordados. Además, eleva el coste ex post de incumplir los objetivos, introduciendo multas automáticas y otorgando capacidad ejecutiva a la Comisión frente a los gobiernos nacionales para imponer medidas dirigidas a cumplir tales objetivos.
Pues bien, de nuevo el Parlamento que tuvo que tramitar y aprobar todas las iniciativas legislativas introducidas en ambos paquetes ha quedado relegado de la capacidad de un control efectivo de las actividades de la Comisión sobre estos asuntos. De este modo, aun cuando ha habido avances en la federalización de las políticas fiscales de los Estados miembros, ese proceso se ha realizado sin una rendición de cuentas apropiada ante el parlamento europeo, asumido por la propia cámara en la pasada legislatura donde, por cierto, había una mayoría conservadora amplísima, reduciendo así la capacidad de presión del grupo de los socialistas y demócratas, más inclinado siempre a un diseño institucional federal y democrático.
En todo caso, además de estas novedades legislativas, todos los Estados miembros de la Unión, con la excepción del Reino Unido y la República Checa, firmaron en 2012 el Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria. Este tratado viene a complementar el Pacto de Estabilidad y Crecimiento, introduciendo un mayor control presupuestario y obligando a incorporar a la legislación nacional el principio de estabilidad presupuestaria. España abordó este requerimiento en el verano de 2011 a través de la reforma constitucional del artículo 135, adelantándose así a las exigencias europeas posteriores. La firma y transposición de este Tratado a la legislación nacional es, por otra parte, condición necesaria para ser potencial receptor de financiación procedente del MEDE. De nuevo, esta reforma del marco institucional se realizó fuera del método comunitario, con la ausencia de dos Estados, y por consiguiente sin otorgar un poder adicional otorgado al parlamento europeo para su supervisión.
Por todo ello, en el último lustro la Unión y, especialmente, la zona euro ha transitado por una vía intergubernamental, con un peso creciente del Eurogrupo, mayor poder a la Comisión sin control efectivo por el Parlamento Europeo y varios tratados firmados fuera del método comunitario. En todo caso, los cambios legislativos que ha impuesto esta revisión institucional no tienen, probablemente, marcha atrás pero el diseño político que se ha ido configurando debe revisarse para dotar de mayor legitimidad democrático a la propia Unión. En este sentido, en la presente legislatura se está impulsando una revisión de algunos de estos desequilibrios, que se comentan más adelante.
Sin embargo, no todo lo que se ha hecho en la pasada legislatura ha caminado por esa senda intergubernamental y reduccionista del papel de Parlamento. Probablemente, la Unión Bancaria lanzada por el Consejo Europeo de junio de 2012 supone un contrapunto y representa el punto de inflexión en la crisis de la eurozona. Ese compromiso con la unión bancaria y, por ende, con el futuro del euro permitió que Mario Draghi anunciara que haría todo lo que estuviera en su mano (y algunas medidas han estado en el límite de su mandato) para garantizar la integridad de la moneda de la Unión. Ese paso y su desarrollo posterior, siguiendo el modelo de la única política económica ciertamente federal, la política monetaria, ha permitido recuperar cierta estabilidad a la zona euro, pasando ahora la responsabilidad para acabar de superar la crisis a la ejecución de la política fiscal.
La unión bancaria supuso la creación del Mecanismo Único de Supervisión, bajo la égida del BCE, siguiendo una única y común regulación bancaria, un Mecanismo Único de Resolución y el consiguiente Fondo Único de Resolución. El activismo legislativo que cristalizó este proyecto junto al papel clave del Parlamento, tanto en su tramitación como en la selección y control ex post ha supuesto un hecho fundamental en la mejora económica de la eurozona, siguiendo el método comunitario y con plenos poderes de supervisión por parte del Parlamento. Bien es cierto que el Fondo de Resolución está infradotado y aún no se dispone de un seguro de depósitos común, reglamento presentado ya por la Comisión y ahora en la mesa de las cámaras legislativas con riesgos, por cierto, de bloquearse. Pero todo ello y pendiente todavía de completar el modelo suponen el mayor avance en una unión federal entorno a los países del euro que deberá ganar protagonismo en el presente y futuro de Europa.
4. Competencias parlamentarias en el trámite legislativo y de control
Más allá de estas idas y venidas del proyecto europeo en los últimos años, merece la pena detenerse en el poder del parlamento europeo, como institución federalizante de la Unión y representante del demos europeo. Ciertamente, mucho se ha escrito sobre la naturaleza y las competencias del Parlamento pero permítame el lector hacer un rápido repaso sobre los principales temas de interés.
Se ha detallado previamente el papel del Parlamento Europeo en el trámite legislativo, similar al de cualquier otra cámara legislativa en una democracia nacional. En todo caso, es cierto que el Parlamento sigue teniendo algunas lagunas en materia de competencias, especialmente en el ámbito tributario y fiscal. Sin embargo, la ausencia de competencia del Parlamento en estas materias es fruto también de la falta de la misma por parte del resto de las instituciones de la Unión. De un modo general, se puede afirmar que sólo el Consejo Europeo y, por ende, el Consejo es competente en materias tributarias, dejando al Parlamento una misión de consulta. Ahora bien, el Consejo exige la unanimidad de sus miembros en la toma de decisiones sobre esos mismos asuntos. Pues bien, la exigencia de unanimidad equivale de facto a la ausencia de competencias sobre medidas tributarias en el conjunto de la Unión. Si cualquier decisión debe ser acordada por todos y cada uno de los gobiernos nacionales, hay que reconocer que no existe una competencia sita de manera particular en las instituciones de la Unión. De este modo, ni el Consejo ni el Parlamento pueden acordar, como institución europea, ninguna política tributaria.
Por lo tanto, la falta de competencias del Parlamento sobre esta cuestión equivale al principio de unanimidad para la toma de decisiones por parte del Consejo. Así, no se puede hablar de un papel menor del Parlamento en los debates tributarios. Ahora bien, esto no es óbice para señalar uno de los más graves problemas de la actual Unión Europea, especialmente en el marco de la zona euro, cual es carecer de un pilar fiscal. Por ello, más pronto que tarde sería necesario revisar los Tratados para permitir la toma de decisiones del Consejo Europeo y del Consejo por mayoría en esta materia y, por lo tanto, involucrar también al Parlamento en su faceta legislativa y de control.
Otro de los asuntos recurrentes sobre las deficiencias del Parlamento se centra en la ausencia de iniciativa legislativa. Todos los parlamentos nacionales ostentan esta capacidad, ahora bien habría que preguntarse en qué medida los legislativos de los Estados miembros hacen uso de esta competencia. En España, aun cuando el Parlamento y el Senado tienen poder de iniciativa legislativa, no es menos cierto que esta competencia no suele ser utilizada. En la normalidad del trámite legislativo, es el gobierno quien asume esa competencia dejando al Legislativo el debate, revisión y aprobación posterior.
En todo caso, es cierto que el Parlamento no ostenta plenamente esta prerrogativa, si bien con el Tratado de Lisboa, eso ha variado sensiblemente. Por una parte, el Parlamento participa de la planificación anual y plurianual de la actividad legislativa, capacitado para revisar la agenda planteada por la Comisión, al igual que el Consejo. Por otra parte, el Parlamento, por mayoría de sus miembros, puede exigir a la Comisión la presentación de un borrador legislativo sobre los asuntos que considere de interés, a través del artículo 225 del Tratado de Funcionamiento de la Unión. De este modo, aun cuando el Parlamento no es competente para preparar un borrador legislativo, si se ha dotado de los instrumentos para disponer de una capacidad de iniciativa legislativa, en la que la Comisión juega el papel de redactora del texto a debatir. Esta capacidad se asimila así a la del Consejo Europeo que siempre ha liderado la actividad legislativa, siendo la Comisión la encargada de preparar la versión inicial de esos proyectos.
En otro orden cosas, la capacidad de control del Parlamento sobre las instancias ejecutivas y otros órganos independientes es amplia y en algunas ocasiones más severa que la ejercida por las democracias nacionales.
En primer lugar, la capacidad de control parlamentario de la actividad de la Jefatura del Estado, del Consejo Europeo, se encuentra limitada. El Consejo Europeo como órgano colegiado conformado por los Jefes de Estado o de gobierno no responde formalmente ante el Parlamento, sino de manera individualizada ante los distintos parlamentos nacionales. Ahora bien, desde la elección de una presidencia permanente del Consejo Europeo, el Parlamento puede realizar una labor de control sobre tal figura. De este modo, los miembros del Parlamento Europeo tienen la capacidad de interrogar por escrito al Presidente del Consejo Europeo en las áreas de su actividad política personal, aunque no, como decíamos, por las decisiones colegiadas tomadas por el conjunto del Consejo Europeo. Esta diferencia sobre las actividades susceptibles de ser fiscalizadas ha generado un problema severo de inseguridad jurídica y probablemente, sólo el tiempo y el uso de esta prerrogativa irá definiendo mejor esa capacidad de control parlamentario.
En segundo lugar, el control del Parlamento sobre la Comisión es notablemente más robusto que en muchos de los Estados Miembros. Por una parte, el proceso de configuración del Colegio de Comisarios ofrece al parlamento una capacidad de veto sobre los candidatos desconocida en muchos países, en los que la configuración del gobierno es prerrogativa personal del Presidente o Primer Ministro. Por otra parte, la división estricta entre el Poder Legislativo y Ejecutivo en el diseño institucional de la Unión, sin la necesaria configuración de una mayoría parlamentaria que sustente la acción de gobierno, permite al Parlamento una autonomía respecto del Ejecutivo, tanto en la tramitación de las iniciativas legislativas como en su capacidad de control,
Asimismo, el control a la actuación del Ejecutivo se produce a través de los debates en pleno y en los distintas comisiones parlamentarias, así como a través de la formulación de preguntas escritas y los canales oficiales de presión sobre el conjunto de la Comisión. En todo caso, esa independencia funcional de la Comisión y del Parlamento ha configurado un diseño institucional con un capacidad de rendición de cuentas y control infinitamente más elevada que en España, donde el gobierno cuenta siempre con una mayoría, más o menos estable, que le permite dirigir el trámite legislativo, y sufre un control, al menos por los diputados de esa mayoría, más leve que en el modelo Europeo.
En tercer lugar, el Parlamento mantiene una relación estable con el Consejo, como cámara legislativa territorial. Esta relación se establece en el marco de trabajo legislativo conjunto a través de los trílogos, pero obviamente no hay ningún mecanismo de rendición de cuentas entra ambas cámaras. Los miembros del Consejo responden ante sus parlamentos nacionales y el trabajo del Parlamento Europeo ante los ciudadanos directamente. En todo caso, en los casos que siguen el procedimiento de consulta, el Consejo no tiene obligación alguna de notificar al Parlamento la toma en consideración o no de las recomendaciones emitidas por el propio Parlamento. Y esta laguna debería ser corregida con un seguimiento más estricto de las posiciones del Parlamento y, en su caso, con una revisión de los Tratados que obligue, al menos, a emitir una respuesta por parte del Consejo mientras ampliamos el campo de actuación del trámite legislativo ordinario.
Por otra parte, el conjunto de instituciones independientes de la Unión, desde el Banco Central Europeo, pasando por el Mecanismo Único de Supervisión y el de Resolución, los organismos supervisores como la ESMA responden directamente ante el Parlamento Europeo. Así, el BCE comparece de manera periódica en el Parlamento, además se elaboran informes anuales sobre la actuación del propio Banco y está sujeto a un control adicional a través de preguntas escritas. Otros organismos supervisores reducen su rendición de cuentas a comparecencias ante el Parlamento, con mayor o menor grado de control en virtud de la naturaleza de la institución. En todo caso, este control por parte del Parlamento es similar al ejercicio por otras cámaras legislativas en cualquier democracia nacional. Sin embargo, el problema se encuentra de nuevo en el control de las instituciones intergubernamentales que no están integradas plenamente en el acervo comunitario. Así, la supervisión del BEI es sustancialmente menor que la ejercida sobre el BCE y, en el caso, del MEDE el control es nulo en estos momentos.
Los problemas del control parlamentario son mayores cuando discutimos el papel del Eurogrupo, los rescates financieros, la revisión del marco fiscal de la Unión y, en general, todas aquellas cuestiones que han acentuado el perfil intergubernamental en la pasada legislatura. En todo caso, el poder creciente del Eurogrupo en el marco de la política de la zona euro ha perfilado una institución de facto que necesita de un marco institucional bajo el prisma del método comunitario. Es cierto que el Parlamento acordó con el Presidente del Eurogrupo la celebración de comparecencias periódicas, pero también lo es que el actual marco de relaciones no incorpora la posibilidad de realizar preguntas escritas para redoblar ese control u otras medidas. Ese problema de falta de institucionalización ha permitido que la negociación y seguimiento de los rescates haya estado fuera del campo de actuación del propio Parlamento, aun cuando este ha realizado varios informes sobre su implementación.
En la misma línea se encuentra el reforzamiento del papel de la Comisión en el seguimiento de la política presupuestaria de los Estados miembros, acordada vía regulación ordinaria, pero también a través de un Tratado intergubernamental fuera del método comunitario. El actual modelo de Semestre Europeo, el marco que fiscaliza el comportamiento de los Estados, presenta una rendición de cuentas ante el Parlamento reducida.
En todo caso, en la presente legislatura se está intentando revertir parcialmente estos problemas de legitimidad democrática. Por una parte, se ha configurado un grupo de trabajo en el seno del Parlamento para elevar esa capacidad de supervisión pero, sin duda, es todo muy insuficiente hasta que no se logre incardinar institucionalmente al Eurogrupo. Y, por otra, la Comisión ha revisado el papel del Parlamento a través de una reforma del calendario del Semestre Europeo que permite una mayor interacción, pero de nuevo este cambio no es suficiente, aquejado de la ausencia de una auténtica política fiscal europea sujeta al control parlamentario, que se complemente con su aplicación Estado a Estado bajo la supervisión de los parlamentos nacionales. Es difícil que el Parlamento tenga un papel más relevante cuando de lo que se trata es de vigilar la actuación de los gobiernos nacionales en ausencia de una política fiscal plenamente europea. De algún modo, en estos momentos, la política fiscal europea es lamentablemente la suma de las directrices nacionales supervisadas por la Comisión.
5. Conclusiones
El Parlamento Europeo presenta algunas deficiencias pero también importantes activos tanto en el ámbito legislativo como en su capacidad de control. Su campo de actuación en la tramitación legislativa en las materias económicas, aun cuando parezca limitada, engloba las mismas áreas que aquellas que no están sujetas a unanimidad en el Consejo, es decir las mismas sobre las que la Unión no tiene competencias reales fuera del acuerdo de todos los miembros.
La iniciativa legislativa se encuentra algo aminorada pero puede solicitar a la Comisión el inicio del trámite legislativo de cualquier propuesta al igual que el Consejo Europeo. En el campo del control, su actividad de supervisión sobre la Comisión es superior a la registrada, por ejemplo, en nuestro país y además puede, con algunas indefiniciones, monitorear el trabajo del Presidente del Consejo Europeo, un examen sobre la «Jefatura del Estado» que no existe en otras jurisdicciones. En el mismo sentido, el Parlamento examina el trabajo de las instituciones independientes de la Unión y además juega un papel esencial en la selección de los comités ejecutivos en muchas de ellas. En todo caso, los problemas más evidentes se centran en el reducido o nulo control de los organismos ajenos al constitucionalismo europeo, como el Eurogrupo, los fondos de rescate intergubernamentales, y el trabajo de la supervisión de la política fiscal de los Estados miembros.
Estas deficiencias son el resultado de las decisiones adoptadas en la legislatura pasada y deben ser revisadas en la actual, después del esfuerzo acometido en el Tratado de Lisboa para otorgar al Parlamento el papel central presente en cualquier democracia.
En este sentido, el Informe de los Cinco Presidentes (que se presenta en el artículo El desarrollo complejo de la Unión Económica. El documento de los cinco presidentes de Mario Joao Rodrigues en este mismo libro) defiende la institucionalización del Eurogrupo con un presidente permanente que, en mi opinión, debería recaer en el Comisario competente en esta materia. Ese paso debería permitir una revisión global de la rendición de cuentas de esa institución, asemejando su funcionamiento al Consejo de Política Fiscal y Financiera presente en el ordenamiento legal español.
A su vez, el MEDE debería «europeizarse», incluyéndolo dentro del marco institucional comunitario, sujeto por lo tanto al control del Parlamento Europeo. En todo caso, el Parlamento debería profundizar en su capacidad de supervisión de los actuales rescates, otorgando un mayor peso político al grupo de trabajo constituido a tal efecto en el pasado mes de marzo. De hecho, el MEDE podría ser la base del Tesoro de la eurozona, presente en el Informe de los Cinco Presidentes, redoblando así la necesidad de constitucionalizar tal instrumento financiero.
Asimismo, la propuesta de la Comisión para elevar el papel del Parlamento Europeo en el marco del Semestre Europeo no alcanza los estándares necesarios para otorgar una legitimidad democrática suficiente el proceso de monitoreo de los presupuestos nacionales. Por ello, el propio Parlamento aprobaba recientemente un posición común para revisar de nuevo su función institucional en todo el periplo de análisis y control radicados ahora, casi en exclusiva, en la Comisión Europea.
Sin duda, la necesaria incorporación del Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza al acervo comunitario, algo que debe acometerse antes de 2018, tal y como establece el propio acuerdo, podría dar pie a esa revisión con un mayor compromiso constitucional. Esa ventana de oportunidad podría ser la vía para conformar de nuevo un marco constitucional donde se ordene buena parte de los excesos cometidos en la última legislatura, revisión que también plantea de algún modo el Informe de los Cinco Presidentes.
En fin, el último lustro ha supuesto un salto cualitativo enorme en la puesta en común de las políticas económicas, especialmente en el seno de la zona euro. Ese paso se dio con un cierto desorden institucional que ha dificultado los mecanismos de coordinación y supervisión por parte del Parlamento Europeo, dejando estrecho el margen de actuación ampliado sobre el pasado del Tratado de Lisboa. En todo caso, aun se puede explotar el propio Tratado para redoblar el papel del Parlamento pero más pronto que tarde será necesario su revisión para dar coherencia democrática a todo este proceso de integración acelerada, aunque insuficiente y parcial, de la eurozona.