11 Oct La larga marcha hacia la Unión Fiscal

Artículo que firmo conjuntamente con Manuel de la Rocha Vázquez, Secretario de Economía del PSOE

Introducción

Mucho antes del lanzamiento del euro, numerosos expertos señalaron la debilidad de una unión monetaria sin una unión fiscal. En particular, en dos aspectos. Por una parte, el riesgo de que los países acumularan enormes niveles de endeudamiento público que pudiera llegar a ser insostenible y tuviera un efecto contagio en el resto de los Estados miembros. Por otra, la falta de una verdadera política presupuestaria común que permitiera re-equilibrar las diferencias en el ciclo económico de los países.

Para evitar tales escenarios, la Unión acordó una serie de reglas que limitaran el espacio de actuación de los gobiernos nacionales cristalizadas en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento, y se confió además en la “disciplina de mercado” como una herramienta adicional para forjar ese control de las políticas presupuestarias nacionales. Sin embargo, la experiencia vivida en la primera década del funcionamiento de la zona euro ha dejado claro que ni las reglas son suficientes, ni la supervisión de los mercados una vía por la que los comportamientos racionales de los agentes económicos disciplinan eficiente y racionalmente el funcionamiento de los Estados miembros. De este modo, esta crisis ha puesto de relevancia la necesidad de diseñar nuevas instituciones comunes que pongan en planta una política fiscal propiamente dicha para el conjunto de la zona euro.

Antecedentes recientes

La primera crisis griega que se produjo en 2010 expuso claramente las costuras de una arquitectura institucional del Euro completamente insuficiente. Las tensiones creadas al calor de la crisis de deuda que afectó a varios países, obligó a las autoridades y gobiernos europeos a poner en marcha una agenda de reformas en el campo de la política fiscal.

En primer lugar, se crearon dos fondos de rescate, posteriormente fusionados en uno solo, el MEDE, con una capacidad financiera de hasta 750.000 millones de euros de capital, para apoyar a los Estados miembros que pudieran sufrir crisis fiscales o financieras severas. En segundo lugar, se aprobaron reglas presupuestarias adicionales que elevaran la capacidad de control sobre los Estados. Esta nueva regulación se sustanció en los conocidos Six Pack (2011) y Two Pack (2013). Y en esta misma línea, en 2012, se firmó entre la mayoría de los Estados miembros de la Unión el Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza, orientado también a estrechar la autonomía de las políticas presupuestarias del Estados, con la intención de fortalecer la credibilidad de los compromisos fiscales. De este modo, todo este activismo legislativo que ha permitido diseñar un sistema de toma de decisiones sobre las políticas fiscales nacionales centrado en reglas presupuestarias más estrictas, pero se ha asentado igualmente en la definición de reglas nacionales, sin avanzar en el diseño de un pilar fiscal compartido.

Probablemente, la única excepción en este proceso ha sido la creación de la “unión bancaria”. El contagio entre las crisis bancarias y fiscales en varios Estados puso de relieve la necesidad de mancomunar los riesgos bancarios, para aislarlos convenientemente de las políticas fiscales nacionales. Esta unión se sustancia en aunar una regulación común, con una supervisión única en la zona euro y la creación de un Fondo Único de Resolución para tratar crisis bancarias, aislándolas de este modo de los presupuestos nacionales.

Para ello, la zona euro ha creado dos nuevas instituciones, el Mecanismo Único de Supervisión y el Mecanismo Único de Resolución, todo ello junto a la dotación de un fondo de resolución para abordar futuras crisis bancarias. Sin duda, esta unión está carente de un seguro de depósitos común, pero es suficiente para vislumbrar una vía para mancomunar riesgos fiscales entre los Estados miembros, con una orientación netamente europea y dirigida por nuevas instituciones de la zona euro.

Perspectivas a corto y medio plazo

Después de este camino recorrido, en el último año ha ganado un espacio de influencia sustancial la idea de reorientar el diseño de las políticas fiscales desde esa visión intergubernamental y basada en reglas a otra bien distinta sustanciada en instituciones comunes, siguiendo de algún modo el ejemplo de la unión bancaria. El pasado mes de mayo, se publicaba el informe titulado “Completando la Unión Económica y Monetaria Europea¨, firmado por los presidentes de la Comisión, el Consejo Europeo, el BCE, el Eurogrupo y el Parlamento, y conocido por ello como el “informe de los 5 presidentes”. Este documento presenta una hoja de ruta en tres etapas, desde el presente hasta 2025, para el diseño de una unión económica, fiscal y financiera, así como para el fortalecimiento de la legitimidad democrática e institucional de todo el proceso de toma de decisiones.

En el terreno financiero con implicaciones fiscales, el informe plantea antes del 30 de junio de 2017 acordar un fondo de garantía de depósitos común y en el terreno propiamente fiscal se defiende la creación de un comité de Política Fiscal europea que, desde una óptica global de la zona euro, diseñe las recomendaciones presupuestarias para cada uno de los estados miembros. Además, en el periodo 2017-25, la Unión debería comprometerse a construir un mecanismo de control macroeconómico que ejerza la función de un estabilizador automático, sujeto a que los países de la zona euro comprometidos en el diseño adopten una serie de políticas públicas y estructurales de los mercados que homologuen la regulación nacional. Y, por último, el informe exige también la incorporación del MEDE al Tratado de la Unión entre 2017 y 2025, pasando a estar sujeto al control del Parlamento Europeo, y se plantea una presidencia permanente del Eurogrupo, así como la creación de un tesoro europeo.

Junto a esta agenda de medio plazo, la actual Comisión está trabajando en el diseño de un impuesto de sociedades, que comparta una definición de base imponible, y que ponga coto a los acuerdos tributarios exclusivos entre las grandes multinacionales y los Estados miembros. Esta hoja de ruta, junto a la reinterpretación del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, y la creación del Fondo Europeo de Inversiones Estratégicas, conocido como Plan Juncker, apuntan hacia una política fiscal notablemente distinta a la sufrida en la pasada legislatura europeo.

Sin embargo, esta reorientación de la política fiscal es aún tenue. El informe de los 5 presidentes supone sólo unas recomendaciones, que deberán sustanciarse en los próximos años, y la lentitud y falta de concreción de las propuestas exigen una actitud más ejecutiva. Por ello, los socialistas defendemos una ambición adicional, que acelere y profundice las reformas para la construcción de ese pilar fiscal de la eurozona.

Una valoración final

Desde el inicio de la crisis hasta el presente, el camino hacia la creación de un pilar común ha transitado esencialmente por la vía intergubernamental y mediante la creación de nuevas reglas presupuestarias. Si bien, la unión bancaria, los objetivos del informe de los 5 presidentes o el plan Juncker presentan unos perfiles federales y asentados en nuevas instituciones, este camino debe acelerarse y protagonizar los nuevos cambios normativos que deberían producirse en los próximos años.

En este sentido, los socialistas consideramos que es urgente la creación de un instrumento presupuestario netamente europeo, fondeado mediante impuestos europeos que pueda financiar la provisión de bienes públicos continentales. Además, ese mecanismo de estabilización macro, que se propone en la actual hoja de ruta de la Unión, debe sustanciarse en un seguro de desempleo europeo, que al igual que el Fondo Único de Resolución de la unión bancaria mancomune los riesgos asociados a shocks asimétricos, en este caso en el mercado laboral. A su vez, más allá del diseño de una vía de ingresos fiscales europea, que alimente el conjunto del presupuesto de la eurozona, es necesario una armonización tributaria, especialmente en aquellos impuestos cuyas bases imponibles son más móviles. Ello pasa por aprobar definitivamente la Directiva sobre la armonización de la base consolidada común del impuesto de sociedades (BICIS), así como por una cierta armonización del tipo mínimo del impuesto de sociedades. Y, por supuesto, el Tesoro que se vislumbra en esa hoja de ruta debería dar soporte financiero no sólo al presupuesto de la zona euro, sino también a los Estados miembros, con la emisión de eurobonos. Además, a corto plazo, sería vital recuperar el proyecto de un Fondo de Redención de Deuda, que viabilice financieramente a los países como Grecia con un ingente volumen de deuda pública contraída en el pasado como consecuencia, entre otras cosas, de ese diseño incompleto de la zona euro, de lo que es responsable el conjunto de la Unión. Y, por último, este modelo debe dotarse de una mayor capacidad ejecutiva con una presidencia permanente del Eurogrupo, que debería recaer en el comisario del ramo, y un mejor control democrático, con un peso creciente del legislativo europeo y una participación activa de los parlamentos nacionales. Pero además, resulta necesario también avanzar en la consolidación horizontal de la zona euro, fijando un periodo para el acceso de los Estados miembros con obligación de incorporarse a la moneda común, eliminado así la mayor parte de los problemas institucionales derivados de una Unión dividida entre los países de la eurozona y el resto.

Por todo ello, Europa, y más concretamente, la zona euro se encuentra viviendo un momento crucial. Esta crisis ha puesto de relevancia la necesidad imperiosa de una unión fiscal, asentada en instituciones y orientada al diseño de una política fiscal paneuropea, por encima de la suma de las políticas nacionales. Este diagnóstico está ganando espacios de influencia relevantes, tal y como demuestra el informe de los 5 presidentes, el diseño del plan Juncker o la estrategia tributaria de la actual Comisión, pero el actual ritmo y la ambición de las actuales instituciones europeas es insuficiente. Por ello, los socialistas queremos redoblar la presión sobre esta estrategia no sólo como vía para mejorar el funcionamiento de la moneda común, sino también como instrumento para el diseño de una política social en el marco de la eurozona.