Ante la reforma del Pacto de Estabilidad y Crecimiento

15 abril 2021
Cinco Días 

El impacto de la crisis del coronavirus ha venido a superar el debate tentativamente iniciado previamente sobre la revisión de las reglas fiscales. Desde la comunicación de la Comisión Europea de principios de 2015, donde se realizó una primera interpretación más flexible de las normas presupuestarias, las voces a favor de una reforma en profundidad del Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC) habían venido ganando tracción en la opinión pública.

En aquellos momentos, las tesis de Larry Summer sobre el “estancamiento secular” estaban teniendo su reflejo también en tierras europeas, donde los hechos estilizados derivados del envejecimiento de la población, la creciente desigualdad, la innovación tecnológica y la expansión de la globalización estaban generando bolsas de ahorro, reduciendo los tipos de interés de equilibrio, sin respuesta evidente en la inversión. Y todo ello ante el reto de la modernización de nuestras sociedades, entre otras cosas, en el marco de la transición ecológica dirigida a cumplir con los compromisos del Acuerdo de París.  Ya entonces resultaba evidente que las normas fiscales europeas suponían una camisa de fuerza no alineada con los desafíos de la Unión.

En ese marco conceptual, el European Fiscal Board (EFB) incluyó en su informe anual publicado en octubre de 2019 un capítulo sobre la necesaria revisión del Pacto de Estabilidad. Sus recomendaciones apuntaban a mejorar la predictibilidad en la aplicación de las reglas fiscales, sujetas a un grado de discrecionalidad elevado ante la maraña regulatoria (PEC, six y two-packs, tratado de gobernanza fiscal, comunicaciones, …) y proponían también la creación de un cierto espacio presupuestario para las inversiones mediante algún tipo de golden rule.

Para el primero de los problemas, la EFB apostaba por anclar la orientación de la política fiscal en la evolución esperada de la deuda pública con un único instrumento de control, una simple regla de gasto, que además dejara fuera del marco normativo los debate sobre los output gaps, difíciles de medir y sujetos a una elevada volatilidad metodológica y temporal. Sobre la introducción de una golden rule, el EFB no aportaba grandes novedades y apenas se centraba en señalar los problemas de desviación del gasto que tal instrumento podría acarrear, aconsejando una supervisión estricta. Y en este campo, en el de la supervisión presupuestaria, no sólo para la golden rule sino también para la aplicación del conjunto de reglas fiscales, el EFB insistía de nuevo en la delegación de tal rol en un órgano independiente. En este debate, el EFB se sumaba así a las declaraciones del presidente del Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE), Klaus Regling, que ha venido insistiendo en esta supervisión independiente que quizá podría recaer sobre su propia institución, en busca ahora de nuevas responsabilidades.

Pues bien, de manera complementaria a las razones subyacentes para la existencia de estas reglas fiscales, largamente discutidas en Maastricht en torno a la idea de un free-rider en el marco de una unión monetaria, merece la pena detenerse brevemente en los objetivos de los presupuestos públicos.

A grandes rasgos, podría argumentarse que un presupuesto tiene, al menos, tres compromisos. Por una parte, el presupuesto debe financiar el despliegue de determinados bienes públicos que no son provistos suficientemente por el sector privado. Por otra parte, un presupuesto debe implementar una cierta idea de convergencia o igualdad entre territorios y ciudadanos. Y, por último, desde Keynes, los presupuestos cumplen una función de gestión del ciclo económico, junto a la politica monetaria.

Con esta breve descripción en mente, en el seno de la Unión Europea, los presupuestos de los Estados miembros vendrían a cumplir, obviamente con distintas intensidades derivados de los principios de cada uno de los ejecutivos nacionales, los tres objetivos. Sin embargo, el Marco Financiero Plurianual sólo observa los dos primeros, sin función estabilizadora alguna, responsabilidad que en la arena europea recae exclusivamente en manos del Banco Central Europeo (BCE).

Este diseño institucional, heredero de la escuela económica germana, está suponiendo no sólo una sobrecarga sobre los hombros del BCE, sino también un vacío instrumental que deja, especialmente a la eurozona, sin herramientas suficientes para responder a las crisis económicas y a la aparición de posibles recalentamientos.

Ciertamente, la emisión de deuda mancomunada a través del programa Next Generation EU puede suponer un hito que inicie un camino para completar los instrumentos presupuestarios en manos de las autoridades europeas. Pero esto está aún por dilucidar.

Ahora bien, volviendo al debate sobre la reforma de las reglas fiscales, estoy percibiendo en este inicio de la discusión un cierto deslizamiento hacia las cuestiones exclusivamente nacionales. Así pues, la introducción de reglas de gasto o incluso la posible introducción de una golden rule no resuelve en absoluto las actuales fallas institucionales. Con las actuales o con unas futuras reglas reformadas en esa línea, la posición fiscal agregada en el conjunto de la zona euro seguirá siendo el resultado de la consolidación de las orientaciones presupuestarias de los Estados. Su relación, pues, con la posición cíclica de la economía de la eurozona quedaría de nuevo en manos del azar, sin instrumento alguno para conducir el ciclo de una manera coherente. Quizá un simple ejemplo sea más útil para entender este problema.

Al inicio del ciclo presupuestario, los Estados podrán diseñar sus presupuestos atendiendo a las reglas fiscales, cualquieras que estas sean. La Comisión podrá evaluar el efecto agregado de todas esas políticas fiscales nacionales y ponerlo en relación con la situación cíclica de la eurozona. Pues bien, la economía podría estar recalentada y exigir una cierta restricción presupuestaria, toda vez que si, por ejemplo, Alemania dispone de espacio fiscal para acometer un programa de inversión, podría ejecutarlo sin mayor inconveniente con efectos externos negativos sobre el conjunto de la Unión. Ni la Comisión, ni autoridad alguna podrían forzar a un Estado, que actúa dentro de las reglas fiscales, a revertir sus prioridades económicas apoyadas por su propio parlamento.

Para evitar este tipo de situaciones, la Unión dispone, en principio, del Procedimiento de Desequilibrios Macroeconómicos (PDM), aunque este mecanismo no tiene instrumentos de coerción. Podría defenderse, pues, la introducción de un sistema de sanciones ante incumplimientos de las recomendaciones en el marco del PDM. Sin embargo, una misma política presupuestaria podría ser a la vez recomendable en virtud del PDM y punible bajo la aplicación del PEC. Ese embrollo nos sitúa ante el auténtico reto del debate sobre reglas fiscales: la existencia de una herramienta comunitaria para acompañar y complementar los presupuestos nacionales a la hora de definir la posición fiscal cíclica del conjunto de la Unión.

Por todo ello, el debate sobre las reglas fiscales debería ir más allá de las realidades exclusivamente nacionales para apuntar al diseño de un marco coherente de política fiscal.  Un asunto éste que no está demasiado presente en la fase inicial de la discusión sobre las normas presupuestarias, en la que nos encontramos actualmente. Veremos.