28 Feb Un seguro de desempleo para la eurozona

Artículo publicado en Agenda Pública el 28 de Febrero de 2018

Arreglar el euro sigue siendo uno de los retos políticos más acuciantes de Europa. La ampliación de la recuperación cíclica en la zona euro es más que bienvenida, pero no debe llevarnos a la autocomplacencia en ese sentido. Fortalecer, al mismo tiempo, tanto la responsabilidad como la solidaridad resultará esencial para crear una arquitectura sostenible para la eurozona. Obviamente, eso implica que la eurozona no se halla al límite de sus posibilidades, donde más responsabilidad significaría menos solidaridad o viceversa.

Claro que es posible tener una unión monetaria sin solidaridad. Pero eso sería parecido a construir un automóvil sin suspensión y con asientos de acero. Sería posible, pero muy incómodo, dado que toda la absorción de impactos recaería en la columna vertebral de los pasajeros. Numerosos ciudadanos de los Estados miembros de la zona euro que han sufrido una gran crisis económica deben de sentir que la eurozona es similar a esa clase de coche mal concebido. Y no estarían del todo equivocados, ya que, por definición, en una unión monetaria falta un amortiguador clave, a saber, el tipo de cambio. Y un segundo amortiguador, la política fiscal, no funcionó bien en muchos países de la eurozona en los que los niveles de deuda pública o privada eran ya muy elevados desde el principio.

Una posible solución sería convertir la zona euro en una unión fiscal en toda regla. Sin embargo, diversos Estados miembros afirman, categóricamente, que no desean seguir esa vía por miedo a que pudiera desembocar en constantes transferencias a gran escala. Por consiguiente, la solidaridad en forma de grandes transferencias no parece una solución convincente para el futuro de la eurozona. En su lugar, la zona euro requerirá una solidaridad basada en un sistema de seguros justo en el que ningún Estado miembro deba sentirse indebidamente perjudicado a largo plazo. Y, desde un punto de vista político, la forma de seguro “solidario” más atractiva es, con mucho, el seguro de desempleo, puesto que afronta de lleno la peor consecuencia, y también la más visible, de las grandes crisis económicas, y mitiga la presión fiscal en tiempos de dificultades en el contexto del Pacto de Estabilidad y Crecimiento.

No obstante, diseñar un sistema completo y equitativo de seguro de desempleo para la eurozona requeriría una considerable armonización de los reglamentos que regulan los mercados de trabajo y los sistemas de bienestar de los Estados miembros de la eurozona, algo que, definitivamente, no parece probable por el momento. Así pues, debería idearse un modelo ligeramente menos ambicioso que, no obstante, ofrezca suficiente capacidad de amortiguación. En diseñar un sistema de esas características, que funcione desde un punto de vista tanto político como económico, es precisamente en lo que hemos estado trabajando, en estrecha colaboración con Sebastian Dullien, Daniel Pérez del Prado, la Friedrich Ebert Stiftung en Madrid y Agenda Pública. El resultado es el documento Fit for purpose: a German-Spanish proposal for a robust European Unemployment Insurance.

Por la teoría de los seguros sabemos que, en general, los seguros ordinarios a lo largo de un periodo de tiempo prolongado pueden estructurarse claramente como una combinación de autoseguro y reaseguro. Por ejemplo, en los seguros de automóvil una parte importante de la póliza consiste, en realidad, en un autoseguro. De hecho, tras un accidente la prima de seguro aumenta, permitiendo así que una proporción sustancial de las pérdidas se devuelvan a la compañía de seguros a lo largo del tiempo. Por otro lado, en caso de accidentes con daños muy cuantiosos, las pérdidas sufridas son absorbidas, en gran medida, por la comunidad aseguradora.

Esta noción básica procedente de la teoría de los seguros ha inspirado nuestra propuesta de un práctico mecanismo de seguros de desempleo para la eurozona. En épocas de normalidad, los Estados miembros de la zona euro pagarían un 0,1% del PIB cada año a un fondo europeo común de desempleo. La mayor parte de ello iría a parar a un compartimento nacional destinado específicamente a ese país, que sería el compartimento de autoseguro. Y el resto se depositaría en un fondo común para “tiempos difíciles” que se utilizaría a modo de reaseguro en caso de grandes dificultades.

Si un Estado miembro experimenta un aumento del desempleo superior a un determinado valor de referencia (digamos 0,2 puntos porcentuales), recibiría un pago neto de su compartimento nacional para ayudar a sufragar el incremento de las prestaciones de desempleo. Si un país resulta golpeado por una gran crisis económica (digamos un aumento del desempleo de más de 2 puntos porcentuales), recibiría pagos adicionales del fondo de contingencia en concepto de reaseguro.

Al excluir los pagos netos al sistema procedentes del Pacto de Estabilidad y Crecimiento en épocas de bonanza, las restricciones fiscales en estos tiempos serían, de facto, más estrictas. Y, a la inversa, en época de dificultades los pagos netos procedentes del sistema tampoco se contabilizarían a los efectos del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, de manera que esos fondos extraordinarios aliviarían las restricciones fiscales generales del país en crisis. De ese modo, el sistema contribuiría de forma significativa a una estabilización fiscal más fiable y creíble frente a reveses asimétricos e incluso, hasta cierto punto, simétricos.

Hasta qué punto los distintos compartimentos podrían incurrir en déficit con el fin de reforzar el efecto estabilizador más allá de las funciones de un fondo de emergencia puro dependerá de la credibilidad del marco institucional en su conjunto. En cualquier caso, los Estados miembros con déficits en sus compartimentos nacionales estarían obligados a realizar aportaciones más elevadas una vez que su economía se recuperara.

Simulaciones basadas en estos principios muestran el considerable potencial de estabilización económica del sistema, con unos costes netos mínimos para sus contribuyentes a lo largo del tiempo. Esta forma de seguro de desempleo sería tanto una institucionalización de una política económica anticíclica como una forma de solidaridad que garantizaría una senda mucho menos accidentada para los ciudadanos de la eurozona.