Reglas fiscales: un asunto oculto en el debate público

25 octubre 2021
El País 

La respuesta de la Unión Europea a la actual crisis de la covid-19 ha representado un giro copernicano respecto a su enfoque de la crisis financiera y fiscal de hace más de una década. En cualquier caso, las políticas adoptadas plantean algunas cuestiones adicionales a resolver: la revisión de las reglas fiscales, teniendo en cuenta que los niveles de deuda pública se han acumulado durante estos meses, el posible papel futuro del Next Generation UE, y la puesta en marcha de la cesta de nuevos recursos propios, destinada al pago de la deuda común de la UE. Todos estos debates ya están en marcha. Sin embargo, hay una cuestión adicional que está pasando por debajo del radar y que debe añadirse a las discusiones actuales: la infructuosa aplicación del Procedimiento de Desequilibrio Macroeconómico (PDM) y su necesaria revisión que se está retrasando desde 2019.

La razón de su fracaso es sencilla: un único instrumento, el presupuesto nacional, está sujeto a recomendaciones basadas no sólo en reglas fiscales, para evitar comportamientos de free-rider en la emisión de deuda pública, sino también en normas para corregir desequilibrios macroeconómicos, para combatir otro tipo de actuación de free-rider. Además, estas recomendaciones podrían ser, y de hecho lo han sido, contradictorias, dejando a los Estados miembros expuestos a sanciones al no responder, con el presupuesto nacional, a las exigencias de la Comisión que se basan en dos sistemas paralelos de supervisión. Veamos algunos ejemplos.

Desde 2014 hasta el choque de la covid-19, la Comisión había dado la voz de alarma sobre los amplísimos superávits por cuenta corriente de algunos Estados miembros, especialmente de Alemania, por su magnitud e impacto en las variables macroeconómicas de la eurozona. En el período 2013-2019, el superávit medio anual de Alemania fue del 7,6% del PIB, alcanzando un máximo del 8,1% en 2017. Sin el marco del euro, el marco alemán se habría apreciado, encareciendo las exportaciones y abaratando las importaciones, lo que habría contribuido a corregir el diferencial entre inversión y ahorro, reforzando la demanda interna.

Sin embargo, en la eurozona, simulando un efecto free-rider, Alemania pudo mantener sus reducidos costes laborales unitarios, lo que provocó un desequilibrio permanente de la balanza por cuenta corriente. Algunas voces en Alemania culparon a la política monetaria expansiva del BCE de esta situación explosiva, sin darse cuenta de que el BCE toma decisiones sobre la situación de la eurozona en su conjunto y no sobre los países. Por ello, la forma más fuerte que tenía Alemania de corregir ese desequilibrio por cuenta corriente era a través de una política fiscal expansiva. Sin embargo, durante el período 2013-2019, la deuda pública alemana se mantuvo en promedio en torno al 69,9% del PIB, y nunca bajó del 60% hasta finales de 2019, apenas unos meses antes de la llegada de la pandemia. Por tanto, Alemania no pudo cumplir las recomendaciones del PDM de reducir su desequilibrio por cuenta corriente al tiempo que cumplía los objetivos de las normas fiscales.

Podemos ver la misma inconsistencia en la cohabitación de las reglas fiscales y la supervisión de los desequilibrios macroeconómicos en el caso de España en los años anteriores a la crisis financiera de 2008, aunque en ese momento, el Procedimiento de Desequilibrio Macroeconómico aún no estaba formalizado.

Durante el período 2000-2007, el saldo presupuestario medio anual de España fue un superávit del 1% del PIB y la deuda pública disminuyó gradualmente hasta alcanzar un mínimo del 35,8% del PIB en 2007. Sin embargo, durante el mismo periodo, el déficit medio anual de la balanza por cuenta corriente fue del 5,9% del PIB, alcanzando el 9,4% en 2007. Por ello, la Comisión debería haber emitido una recomendación al Gobierno español para aumentar el superávit presupuestario con el fin de corregir el déficit por cuenta corriente existente, entre otras posibles medidas. Por supuesto, en teoría, el superávit presupuestario podría haber alcanzado un nivel tal que hubiera llevado a la amortización completa de la deuda pública española, y a su vez eliminar la necesidad de la emisión y circulación de un activo sin riesgo ―la deuda española― que es necesario, entre otras cosas, para la aplicación de la política monetaria.

De hecho, al margen de estos ejemplos concretos, debemos convenir que las reglas fiscales nacionales, pensadas para evitar comportamientos de free-rider en la emisión de deuda pública nacional, no internalizan los efectos de cada política fiscal nacional sobre el resto de la eurozona. Por lo tanto, es materialmente imposible diseñar unas reglas fiscales de aplicación sobre un Estado miembro que sean coherentes con el marco del Procedimiento de Desequilibrio Macroeconómico, que cubren, entre otras cuestiones, el sector exterior. Además, deberíamos ampliar el debate en torno a la revisión de las reglas fiscales teniendo en cuenta este problema adicional: las externalidades de las políticas fiscales nacionales.

Por esta razón, creo que un instrumento similar al de Next Generation UE debería ser estructural y permanente, no sólo para permitir que la Unión disfrute de una postura fiscal global coherente teniendo en cuenta la posición económica en el ciclo (especialmente para la eurozona), sino también como un elemento de corrección de desequilibrios macroeconómicos. Las reglas fiscales nacionales, las actuales u otras nuevas, no son suficientes para disciplinar la “estabilidad presupuestaria” de los Estados miembros y corregir, al mismo tiempo, los desequilibrios macroeconómicos externos. Necesitamos una herramienta fiscal europea para cerrar la brecha.

Jonás Fernández es diputado al Parlamento Europeo y colaborador de Agenda Pública